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  北京大學國傢發展研究院教授

  我當時在農村發展組工作，機構隸屬社科院，但調查研究工作歸杜潤生領導。通常的情況下，我們觀察、調查、思考，然後把難題、想法和建議帶到杜潤生那裡去。"土地轉包"發生瞭，"無償稻米"的實質其實就是"土地的有償轉包"，政策上如何看？要不要允許和承認？

  周其仁

  qrzhou@gmail.com2胎代墊款

  我的記憶，不但1978年十一屆三中全會、次年的四中全會關於農業問題的紅頭文件，一律重申嚴禁土地買賣和出租。就是1982年後頭兩個中央1號文件，在這一點上也一以貫之，未越雷池一步。背景很明瞭，人們對農民分戶承包耕作土地依然還有疑慮，倘若再允許轉讓、買賣、出租，那麼看在一些人的眼裡，"資本主義"可就真的來瞭。那個時代，以"剝削"定義資本主義--分戶包地靠勞動得收成；轉讓土地，靠的又是什麼呢？

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  這裡要註意，"事實上的"(defactual)權利與"法律表達的(dejure)"權利存在著差異。在此種情形下，我們更關註前者，因為約束人們行為的，總是事實上的許可或禁止。這麼說吧，50年代中期後我國的農地制度傳統，主流就是禁止流轉。

  鴨子遊牧當然要人看護，通常一群鴨子配兩個全勞力、兩個輔助勞力。"出遊"的時間，少則幾個月一年，多則兩三年在外。牧鴨人的收益不錯(記下的是"每隻鴨子平均得凈利5元"，那可是1983年)，但很辛苦，風餐露宿以外，要與三教九流打各種交道，不容易。

  原來，自公元1950年中華人民共和國通過《土地改革法》以降，直到1982年憲法之前，我國並沒有一部法律禁止農地買賣與農地出租。但是在事實上，自1956年開始的高級社運動，卻從廢除入社土地的分紅權開始，走向全面禁止土地轉讓。其中，1962年的《人民公社60條》，還把禁止的范圍擴大到包括自留地和宅基地在內的全部農村土地。

  

  杜老的文件班子是處理這類題材的高手。斟酌來斟酌去，最後在1984年的中央1號文件裡出現瞭以下表述："鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包，但不能擅自改變向集體承包合同的內容。轉包條件可以根據當地情況，由雙方商定。在目前實行糧食統購統銷制度的條件下，可以允許由轉入戶為轉出戶提供一定數量的平價口糧。"

  傢裡也有麻煩，因為勞力悉數外出牧鴨，承包的土地誰來種？權衡利弊的結果，就出現瞭土地轉包。看1983年秋冬我的調查手記：東川公社筧川大隊外出放鴨勞力600人，共有81戶農傢轉包土地，其中32戶的81.9畝轉包給農技站，49戶的150畝地轉給本村其他農戶。

  轉包的條件，一是轉入土地的一方承擔全部的征購提留(即"交夠國傢的，留下集體的")，二是向出讓土地的農戶提供一定數目的"平價口糧"。這差不多是最樸素的合約瞭，一切以實物、使用價值和"村莊道德"為基礎。當時沒有穩定可靠的糧食市場，外出牧鴨戶不種地，當然要轉入土地的農戶提供口糧。至於供多少，開始一般以原生產隊核定的社員口糧標準為依憑，但是轉來轉去，供求競爭發揮作用，"轉包的對價"也從"平價口糧"簡化為"每畝每年提供無償稻米300斤"。挑戰來瞭：這不就是有償出讓土地嗎？

內容來自sina新聞

  意見當然不同。一種觀點，轉包有助於專業分工、有助於更好地利用土地和勞力，有助於農民提高收入，而農民的自由轉包，比較靈便，也較易為農民接受。不那麼贊成的，則擔心"非勞動所得"，主張農民真有其他機會，不妨把承包地交還給生產隊，私人無權自行轉包，賺取純土地權益。

  隻是實踐不聽擺佈。1982年傢庭聯產制普遍合法之後，新的問題隨之產生。1983年秋冬之際我們到浙江調查，在麗水專區縉雲縣的新建區，看到養鴨業很興旺汽車2胎增貸貸款全省皆可處理，共有1500多戶農民專業養鴨，戶均養鴨七八百隻。那裡養鴨的方式很特別，是大群"遊牧"--小鴨孵出來個把月後，就一群一群地"離鄉背井"，利用沿途水塘、小河、收禾後的稻田為天然飼料庫，也補以部分人工飼料，邊走邊養。更離奇的是牧鴨的范圍，居然可以北達上海江蘇，南抵福建廣東，西至武漢！反正哪裡的市場需求大、出價高，哪裡就是鴨子的最後歸宿。

  總的傾向很明確，要鼓勵土地逐步向種田能手集中。這一點重要，因為被饑荒逼出來的包產到戶不得不以人口平分土地，導致耕地利用的碎片化，最後總要走專業集中之路。但真的涉及"逐步集中"，途徑就要講彈性，講多種選擇：可以交給集體統一安排，也可以"自找對象協商轉包"。在後一種情況下，"可以允許由轉入戶為轉出戶提供一定數量的平價口糧"。

  為瞭不至引起誤解，同一文件再次重申，"自留地、承包地均不準買賣，不準出租"。那麼，由承包地的轉入戶向轉出戶提供一定數目的平價口糧--很容易轉換為另外一個數量的無償稻谷，像我們在浙江看到的那樣--算不算土地出租呢？文件沒說。反正，在中央政策層面，允許土地轉包的"口子"總算是開瞭出來。

  當時像我這樣的，還不大懂得欣賞這類表達。允許"土地有償轉讓"，還不就是允許土地出租，幹嘛彎彎繞繞？可是文件一下達，各種反應都上來瞭。現在講到改革"牽一發、動全身"，好像一定是正向的聯帶作用。其實不一定。倘若應對不當，那先動的"一發"不但帶不動全身，還可能被反彈回來的各種力量綁得個結結實實的。杜老本人當然知道，土地轉包看似小事，實質茲事體大，所以不等各方反應全部上來，他就要求再調查、再闡釋。

  是年春天，我們到雲南調查。原以為那裡與浙江不同，應該沒有土地轉包。不料，雲南冒出來的土地轉包，形態更為多樣。印象深的是靠近城鎮之處，農民的工商業機會越多，土地轉包的需求越旺。還有紅河地區一些社隊，占有的耕地資源極不平均，也萌生瞭隊與隊之間的土地轉包。對比浙江、雲南的調查結果，加上收集到福建、廣東、貴州、山西、山東的土地轉包資料，我們在1984年5月提出瞭文字報告。

  順便記下一句，當年和我一起寫"土地轉包的調查與初步分析"的，還有英淘、南生兩位老友，他們的體魄和精神歷歷在目，卻分別身懷絕癥於前年、去年離我等而去，回想起來令人不勝唏噓。

  為進一步闡釋土地轉包政策，杜老那裡於1984年7月發出瞭《中央書記處農村政策研究室解釋有關土地承包的幾個問題》。文件再次講解，為什麼"由社員個人協商轉包，更具有靈活性和符合經濟需要，將會作為一種重要的形式而發揮積極作用"。極為重要的是，該文件再沒有重申"土地不得出租"。從制度演變的角度看，幾十年禁止土地流轉的體系，終於被打開瞭第一個口子。

  上述傳統一直持續到改革以後。回顧一下，包產到戶或"傢庭聯產承包"，改的是集體土地的使用權--過去非集體共同勞動不可，直到搞不下去，才從餓得不行的地方最先發軔，改為可由傢庭承包使用。由於"集體"沒變，其基因也就一直保留，其中最重要的，是集體土地不得買賣、不得出租。

土地轉包打開的第一個口子

新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2013-03-30/08592000943.shtml

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